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即墨市人民政府关于闲置和低效用地清理处置工作的实施意见即政发〔2015〕14号

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  • 发布日期:2015-03-12
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各镇人民政府,各街道办事处,经济开发区、田横岛省级旅游度假区、省级高新技术产业开发区管委,市政府各部门,市直各单位:

为贯彻落实最严格的节约集约用地制度,切实加强建设用地批后监管,积极盘活存量土地,提高土地利用效率,推进节约集约用地,根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)、《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》(国土资发[2012]47号)、《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)、《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)、《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发[2014]119号)和《山东省国土资源厅关于盘活企业低效用地的意见》(鲁国土资发[2014]39号)等要求,结合我市实际,现就开展闲置和低效用地清理处置工作提出如下意见:

一、指导思想和基本原则

(一)指导思想。以科学发展观为指导,认真贯彻落实最严格的节约集约用地制度,通过清理处置闲置和低效用地,盘活存量土地,促进土地二次开发,加快土地利用方式转变,提高土地利用率和土地利用效益,提升国土资源管理水平与资源保障能力,促进全市经济社会可持续发展。

(二)基本原则。一是依法依规,保护权益。闲置和低效用地清理处置必须事实清楚、程序合法、处置适当、适用法律法规准确。既要依法依规,又要尊重历史,充分考虑和保护当事人的合法权益,做到公开、公平、公正。二是以用为先,分类处置。对清理出来的闲置和低效用地,以促进土地的重新高效利用为主要目标,根据闲置和低效用地的宗地特性、产生原因和相关当事人合法权益,做到“一地一策”分类处置。三是实事求是,信息公开。按照调查情况和信息公开规定,实事求是地公开清理的相关信息,实行网上公告、网上督办。四是盘活存量,节约集约。对清理出来的闲置和低效用地,要按照节约集约用地原则科学制定处置方案,最大限度提高土地利用水平。

二、清理范围和方法

(一)清理范围。一是城镇建设用地范围内所有现状闲置和低效建设用地。重点是2014年国家土地例行督察、审计署审计、市重点项目“回头看”等检查工作中发现和暴露的问题,并结合国家节约集约专项督查内容一并清理。二是2009年至2013年底批而未供土地。

(二)清理方法。根据土地供应台账、土地市场动态监测与监管系统和土地调查最新成果,采用查阅档案资料、现场踏勘、通知约谈等方式开展闲置和低效用地清理,彻底查清土地权益人、位置、范围、面积和批准用途、出让金缴纳额、开发利用现状、合同履约情况、闲置时间及原因等情况。根据清理结果,建立闲置和低效用地清理台帐,并将台帐主要信息标注在土地利用现状图上,形成闲置和低效用地分布图,做到“台帐、图斑、实地”相一致。对于2009年1月1日至2013年12月31日供应的土地,要逐宗查阅供地台帐,逐宗清理;对于2009年之前供应的土地,主要根据各镇清理清查结果,结合档案查询和实地调查认定是否属闲置和低效用地。

充分利用新增建设用地审批资料和台帐,结合土地市场动态监测和监管系统,查清2009年至2013年底批而未供土地,并分析产生的原因,实事求是的制定措施,加以消化利用。

三、认定标准和责任分工

(一)认定标准。认定闲置和低效用地以宗地为单位。土地出让合同等法定文书约定分期开发的,按分期开发日期、范围、认定闲置时间和闲置面积。

    1.闲置土地认定。符合以下情形之一的,认定为闲置土地:

    (1)国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地;

    (2)国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书未规定动工开发建设日期,自国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日起满一年未动工开发建设的;

(3)已动工开发建设但已完成开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%,且未经原批准用地的人民政府批准,中止开发建设满一年的;

    2.低效用地认定。符合以下情形之一的,认定为低效用地:

    (1)未按期完成开发建设。虽未达到闲置土地认定标准,但在合同约定的建设工期内未按期完成全部开发建设或投资强度、建筑系数、容积率等控制指标未达到合同约定的标准(合同未约定的,依次以地方投资准入标准、国家最低标准为依据)、仍有调整利用空间的建设用地;

    (2)工业企业厂区内成片空闲土地超过10亩的工业企业用地;

    (3)已竣工投产项目亩均税收连续两年达不到辖区平均税收或行业平均税收一定比例的工业用地;

(4)国家产业政策规定的禁止类、淘汰类工业用地;

(5)不符合安全生产和环保等要求的工业用地;

(6)已确定实施“退二进三”的工业用地;

(7)布局散乱、设施落后,规划确定改造的工业企业;

(8)经认定的其他情形。

    (二)责任分工。各镇(中心社区)、各街道、经济开发区、田横岛省级旅游度假区、省级高新技术产业开发区、通济新经济区负责本辖区内闲置和低效用地清理清查摸底工作。市国土资源主管部门负责全市范围内的闲置和低效用地的依法认定和处置工作。市发改、规划、城乡建设、环保、地税等部门根据工作职责,做好相关配合工作。

       四、处置方式和程序

    (一)处置方式

    1.闲置土地处置方式

因政府或政府部门原因造成土地闲置的,经与土地使用权人协商,采取延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等方式进行处置。

    (1)延长动工开发期限。签订补充协议,重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起,延长动工开发期限最长不得超过一年。

    经批准延长动工开发期限至延长期满后,若仍因政府及其有关部门原因导致无法动工开发的,应采取除延长动工开发期限外的其他方式进行处置;因土地使用权人自身原因仍未动工开发的,按照因土地使用权人自身原因造成土地闲置的规定处置。

    (2)调整土地用途、规划条件。按照新用途或新规划条件重新办理相关用地手续,并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。

    (3)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件,国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起,临时使用期限最长不得超过两年。

(4)协议有偿收回国有建设用地使用权。对不予调整土地收回国有建设用地使用权应给予土地使用权人补偿的,市国土资源主管部门应按规定与土地使用权人签订收回国有建设用地使用权协议。

市国土资源主管部门与土地使用权人协商有偿收回土地使用权时,补偿标准按照市场评估地价确定,所需补偿费用列入财政土地出让收支基金预算。市场评估地价按国有建设用地使用权有偿使用合同约定的土地用途和规划指标进行评估,评估时点为闲置土地处置方案批准的时点。

(5)置换土地。对已缴清土地出让价款、落实项目资金,已办理土地权属登记,因土地利用总体规划、城乡规划依法修改造成闲置的,市国土资源主管部门可以为土地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地。涉及出让土地的,应当重新签订国有建设用地使用权有偿使用合同,并在合同补充条款中注明为置换土地。

(6)以调整土地用途、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地方式处置的,土地使用权人按照有关规定到市国土资源主管部门办理变更或终止国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨决定书手续,变更或注销国有建设用地使用权登记。

(7)市国土资源主管部门与土地使用权人不能就处置方式协商达成一致意见的,可通过仲裁、诉讼方式变更、解除或撤销国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨决定书。

    因土地使用权人自身原因造成土地闲置的,按照《处置办法》第十四条规定,采取征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权的方式进行处置。

    (1)土地闲置费按照土地出让或划拨价款的20%征缴。无划拨价款的,应由地价评估机构进行评估,国土资源部门根据评估结果、产业政策和土地市场情况,集体决策确定地价;土地闲置费按所定地价的20%征缴。土地使用权人应按照《征缴土地闲置费决定书》规定的期限缴纳土地闲置费;拒不缴纳的,申请人民法院强制执行。

    (2)征缴土地闲置费后仍未动工建设且又满一年的、或未按期缴纳土地闲置费且符合无偿收回条件的,国土资源主管部门报经市人民政府批准,依法无偿收回国有建设用地使用权。

    (3)无偿收回国有建设用地使用权的,土地使用权人已缴纳的土地出让价款或划拨价款一律不予退还;闲置土地设有抵押权的,市国土资源主管部门应将《收回国有建设用地使用权决定书》抄送相关土地抵押权人。

     2.低效用地处置方式

    (1)自主改造。鼓励在符合城乡规划的前提下,利用工业和仓储用房兴办服务业和文化产业,涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的,经批准可采取协议出让方式供应。原出让或划拨的存量工业用地,在符合城乡规划、产业发展布局规划和不改变用途的前提下,经批准在原用地范围内进行技术改造、通过建多层厂房或实施厂房改造加层增资扩产而增加建筑容积率的,不再收取土地出让价款。

(2)依法转让。依法取得土地使用权且用地已经满足转让条件的企业,可依法转让土地使用权。允许市场主体收购相邻多宗企业低效用地地块,办理土地使用权交易手续,依法取得土地使用权证后,向规划、国土资源部门申请集中开发利用。

   (3)兼并重组。鼓励有实力的企业对丧失市场前景且自身缺乏改造提升能力的企业或因经营管理不善而陷入困境的企业实施兼并重组,推进产业转型升级。

    (4)协商共建。市政府或相关部门可协助建设用地使用权人引入新的投资主体,通过异地合作共建、产业梯度转移、嫁接项目等方式,提高土地利用集约化水平和经济社会效益。

    (5)协议置换。对因区域规划调整等原因导致不适宜在原址上继续生产经营,需要异地搬迁且符合国家产业政策,具有发展潜力的项目,经市政府依法批准收回原国有土地使用权的,可以协议方式为原土地使用权人异地置换用地,并依法给予补偿,支持企业发展。

(6)限期开发。对已供在建项目,凡投资强度、建设周期达不到规定要求的,签订补充协议,限期开发建设;对已供竣工投产项目,其投资强度、建筑强度、产出效益达不到约定要求且尚有发展潜力和市场前景的,督促企业限期追加投资,到期仍未履约的,追究其违约责任。

(7)有偿收回。需要收回、收购国有存量建设用地使用权的,市政府与建设用地使用权人可通过协商以协议方式收回土地使用权,重新安排使用。

    (二)处置程序

1.闲置土地调查

市国土资源主管部门对各镇清理清查出来的疑似闲置土地,应当在30日内开展调查核实,向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

    土地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起30日内,按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

2.闲置土地认定

经调查核实,符合本意见规定条件,构成闲置土地的,市国土资源主管部门应当向土地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》下达后,市国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、土地使用权人名称、闲置时间等信息;属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的,应当同时公开闲置原因,并书面告知有关政府或者政府部门。闲置土地在没有处置完毕前,相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后,应当及时撤销相关信息。

3.分类拟定处置方案

(1)因政府原因造成土地闲置的,市国土资源主管部门应当与土地使用权人协商拟订闲置土地处置方案。闲置土地设有抵押权的,应通知抵押权人。

(2)因土地使用权人自身行为造成土地闲置的,市国土资源部门根据《闲置土地处置办法》第十四条规定,拟订闲置土地处置方案,并将闲置土地拟处置有关内容书面告知相关抵押权人。

市国土资源主管部门在依法作出征缴土地闲置费、收回建设用地使用权决定前,应当书面告知土地使用权人有申请听证的权利。土地使用权人要求举行听证的,市国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

4.组织实施

闲置土地处置方案报市人民政府批准后组织实施。国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内,按照规定缴纳土地闲置费;自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内,到市国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记,交回土地权利证书。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼,也不履行相关义务的,市国土资源主管部门可以采取下列措施:

(1)逾期不办理国有建设用地使用权注销登记,不交回土地权利证书的,直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书;

    (2)申请人民法院强制执行。

    低效用地参照闲置土地处置程序执行。

    对处置完毕的闲置和低效用地,市国土资源主管部门应及时在闲置和低效用地台账及分布图上做好记载,做到处置一宗、核销一宗,同时做好案卷归档工作。

五、预防和监管

(一)加强建设用地供应管理,确保“净地”出让

市国土资源主管部门供应土地时,应当权利清晰,安置补偿到位,没有法律经济纠纷,地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确,具备动工开发所必需的其他基本条件,方可实施供地。防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。

(二)建立工业用地预申请制度

市国土资源主管部门对列入市土地出让计划的工业用地,要及时将具备出让条件地块的位置、面积、产业要求、使用年限、土地使用条件等信息向社会发布,接受用地申请。单位和其他组织对拟出让的地块有使用意向,所承诺支付的土地价格和土地使用条件符合规定的,市国土资源主管部门应适时组织挂牌或拍卖出让活动。

(三)建立新增建设项目准入制度

市重点项目促进工作领导小组负责组织有关成员单位制定建设项目准入标准、条件,对新增建设项目要严把项目准入关,实行项目准入论证制度。应重点选择投资强度大、亩产贡献大、土地集约率高、科技含量高、能耗排放小的项目。项目的主要引进单位要负责跟踪引进项目,对没有完全履行投资合同的,应督促项目方尽快按合同履约,切实提高项目履约率、资金到位率。

市重点项目促进工作领导小组办公室要定期或不定期对投资方履行合同情况进行检查,对严重违约的项目,应追究投资方相应的违约责任;对项目引进单位要进行综合考核评价,并及时通报考核评价结果。

(四)建立新增建设项目节地评价制度

在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节,要严格执行行业建设用地标准,建设项目的用地规模和功能分区,不得突破标准控制。对符合供地政策和产业政策、没有用地标准或超过用地标准的建设项目,必须开展建设项目节地评价论证,依据节地评价结果和专家评审意见办理用地手续。

(五)探索 “先租后让”或“弹性出让”用地供应新模式

市国土资源主管部门出让国有建设用地时,可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。

对新增工业用地逐步实行弹性出让年期制,重点推行工业用地长期租赁。加快制订有利于节约集约用地的租金标准,根据产业类型和生产经营周期确定各类用地单位的租期和用地量,引导企业减少占地规模,缩短占地年期,防止工业企业长期大量圈占土地。进一步完善土地价租税体系,提高土地保有成本,强化土地取得、占有和使用的经济约束,提高土地利用效率和效益。

采取先出租后出让供应工业用地的,应当符合国土资源部规定的行业目录。

(六)建立开竣工履约保证金制度

在全市范围内实行新增建设用地项目用地履约保证金制度,在招拍挂文件及土地出让合同中约定履约保证金的缴存、返还条款。新增建设用地项目用地确定后,在签订土地出让合同前受让方必须缴纳履约保证金。因受让方自身原因,未按合同约定时间开竣工,履约保证金不予退还。市政府可根据宏观经济形势和土地市场状况适时调整土地出让开竣工履约保证金的收取比例和标准。

(七)加强土地税收征管

市地税部门要与市国土资源部门加强土地供应信息沟通并及时掌握建设项目用地明细,依法征收耕地占用税、契税、土地使用税。对于欠缴税款的土地使用权人,市地税主管部门要采取相应措施启动征缴程序,依法予以追缴税款及滞纳金,构成犯罪的,移交司法机关追究刑事责任。

市地税部门要与市工商等部门加强联动,对以地入股、股权转让的,要重点跟踪监管,防止税款流失。

(八)加强土地抵押管理

    对新出让用地,应在招拍挂文件及土地出让合同中约定:工业类项目在出让合同约定开工日期前申请抵押登记的,抵押期限不得超过一年;在出让合同约定开工日期满一年后申请抵押登记的,已建面积占规划建设面积不足三分之一或已投资额不足约定投资额25%的不予办理土地抵押登记手续。已签订出让合同用地参照执行。

(九)建立企业“黑名单”制度

该制度作为市场准入和退出的重要依据,对恶意串通参与土地招标拍卖挂牌;无故逾期不签订土地出让合同;无故欠缴土地出让金和税费;未按出让合同约定时间开竣工;违反法律法规和合同约定、划拨决定书规定造成土地闲置或低效利用等行为的单位和个人;市国土资源主管部门取消其国有建设用地使用权竞买资格,并适时列入“黑名单”范围,记入其信用档案。列入“黑名单”的单位和个人,自列入之日起二年内禁止其或其控股股东及控股股东新设立企业参加土地竞买活动。

    土地使用权人违反法律法规和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的,未按闲置管理办法处理完毕前,市国土资源主管部门不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

六、工作要求

(一)加强领导,精心部署。市国土资源主管部门及各镇要统筹安排,周密部署,明确工作内容和责任分工,要成立工作专门班子,落实人员和经费,为闲置和低效用地清理处置工作提供坚实保障。

(二)实事求是,强化监督。各镇要坚持实事求是的原则,认真组织开展闲置和低效用地清理工作,摸清底数,确保清理结果全面、准确。对工作不力、瞒报谎报漏报宗地情况及相关数据的,要严肃处理。

(三)立足长远,构建机制。要加强土地供后监管,严格履行合同约定,监督企业依法依规、节约集约用地。注重日常监管和防范,加强部门合作和信息交流,将闲置和低效用地信息及时通报同级纪检监察、发展改革、环境保护、金融监管等部门,对有闲置和低效用地的企业,限制其项目立项和融资。要建章立制,加强制度约束,通过行政、法律、经济等手段,防止囤地和浪费土地现象的产生。

即墨市人民政府          

                                 2015年3月12 日